Reforma skarbowo-walutowa Władysława Grabskiego jako krok w kierunku odbudowy gospodarki Drugiej Rzeczypospolitej

Autor: Beata Małyszko

W niniejszym artykule chciałabym przybliżyć temat reformy walutowo-skarbowej przeprowadzonej przez rząd Władysława Grabskiego w roku 1924. Jej przeprowadzenie było ogromnym sukcesem w nowo odrodzonym, trochę jeszcze pogrążonym w chaosie państwie. Osiągnięcia ówczesnego premiera są aprobowane po dziś dzień, a my, mieszkańcy Rzeczypospolitej, mamy do czynienia z jej skutkami na co dzień – posługując się polskim złotym.

Odpowiednie docenienie dokonań Władysława Grabskiego wymaga zrozumienia niezwykle trudnej sytuacji polityczno-gospodarczej oraz społecznej w jakich przeprowadzał swoje reformy. Chociaż Polska odzyskała w końcu niepodległość, co było bez wątpienia wielkim wydarzeniem, powodów do radości nie było wiele. Kraj znajdował się w katastrofalnej kondycji na niemalże wszystkich płaszczyznach. Na ziemiach Rzeczpospolitej przez cały okres wojny prowadzono działania wojenne, więc skala zniszczeń wojennych była olbrzymia - objęła ponad 90% terytorium państwa. Znaczące straty poniósł przemysł, gdyż wycofujące się wojska rosyjskie i niemieckie potrafiły ewakuować całe fabryki. Jednakże zniszczenia nie były jedynym problemem, z którym w owym czasie borykało się odrodzone państwo. Kolejną trudnością była niejednolitość Polski - po długotrwałym rozbiciu różnice pomiędzy poszczególnymi ziemiami były niewyobrażalne. Ziemie każdego z zaborców miały inny system ustawodawstwa, różną politykę monetarno-kredytową, inny system celny, organizacyjny oraz kulturowy. Najlepszym tego przykładem będzie chociażby fakt, że na terenie Drugiej Rzeczypospolitej funkcjonował szereg różnych walut: na ziemiach byłego zaboru pruskiego - marki niemieckie, w części dawnego Królestwa Polskiego okupowanego przez Niemcy - marki polskie, w Galicji korony, a na terenach Kresów Wschodnich - ruble, ostmarki, ostruble, hrywny, karbowańce i inne pieniądze. Tak ogromne odmienności w praktyce uniemożliwiały kierowanie państwem. Kłopotem było także przestawienie się gospodarki z produkcji wojennej na pokojową, co dodatkowo utrudniało naprawę zniszczonego przemysłu. Co więcej, Polska została odcięta od jej dotychczasowych rynków zbytu, a tym samym wytwórcy nie mieli gdzie sprzedawać swoich towarów, gdyż nasz rodzimy rynek wewnętrzny nie był wystarczająco chłonny. Ponadto mimo, iż teoretycznie Polska nie istniała w trakcie trwania wojny to ponosiła ogromne wydatki związane z wystawieniem wojsk i wyposażeniem armii. Pomimo tego w przeciwieństwie po państw ententy, nie uzyskaliśmy żadnych odszkodowań za poniesione straty wojenne.

Wszystkie te czynniki powodowały, że Rzeczpospolita po odzyskaniu długo oczekiwanej niepodległości znajdowała się w fatalnej sytuacji finansowej, a należy przecież pamiętać, że zunifikowanie państwa i zniwelowanie zniszczeń wojennych wymagało ogromnych nakładów pieniężnych. W takim przypadku dobrym rozwiązaniem wydawałoby się uzyskanie kredytu z zewnątrz, lecz żadne państwo nie odważyło się udzielić go państwu uważanemu za sezonowe i gospodarczo niestabilne. Powyższe czynniki spowodowały, iż zdecydowano się na dodruk pieniądza na pokrycie deficytu, który w 1923 roku osiągnął rekordowy rezultat 33 trylionów marek polskich.

Emisja pieniędzy bez pokrycia i finansowanie nimi potrzeb Skarbu państwa oznaczała prowadzenie polityki inflacyjnej. Inflacja jest to proces wzrostu cen w gospodarce państwowej przy jednoczesnej dużej utracie wartości pieniądza. Pomimo tego, że zjawisko inflacji zwykło się oceniać negatywnie należy pamiętać o tym, że w pierwszych momentach umiarkowana inflacja wiązała się z określonymi korzyściami. Jak uważa Zbigniew Landau, inflacja która występowała w Polsce do roku 1922 roku oddziaływała bardzo pozytywnie na aktywność i wzrost gospodarczy państwa. Ludzie zdając sobie sprawę z pogłębiającej się inflacji starali się nie gromadzić oszczędności w pieniądzu obiegowym i wydawać je na bieżąco, co przyczyniało się do wzrostu popytu na różnorakie dobra, a tym samym odbudowy przemysłu i rolnictwa. Dzięki temu powstawały nowe zakłady produkcyjne, zwiększano zapotrzebowanie na materiały i surowce, co przekładało się na dalszy rozwój popytu. Początkowe procesy inflacyjne sprzyjały także eksportowi towarów za granicę - po uwzględnieniu kursu walutowego, ceny krajowe były dużo niższe niż zagraniczne. Sprzedając, więc za granicą przedsiębiorcy uzyskiwali inflacyjną premię eksportową. Oprócz tego zmniejszało się zadłużenie w walucie obcej i rosło zatrudnienie (mimo malejących płac realnych dla pracowników).

Jednakże, inflacja charakteryzuje się tym, iż bez ścisłej kontroli ma tendencję do samoistnego powiększania się. Takie zjawisko nazywamy rozkręcaniem się spirali inflacyjnej. Społeczeństwo unikało transakcji w markach polskich - następował proces tzw. ucieczki od pieniądza krajowego. Poza tym wraz ze spadkiem wartości marki polskiej następował również spadek zaufania do tejże waluty. Lokaty i oszczędności dokonywane były w złocie, biżuterii lub walutach obcych. Istniał, więc wysoki popyt na waluty obce na krajowym rynku finansowym. Wszystkie te czynniki w rezultacie prowadziły do przekształcenia się inflacji umiarkowanej w hiperinflację w 1923 roku. Różnica między tymi dwoma sytuacjami nie obejmuje jedynie różnicy w wielkości obiegu pieniądza i tempie wzrostu cen, ale przede wszystkim polega na całkowicie odmiennym wpływie na procesy makroekonomiczne. Hiperinflacja nie nakręca już koniunktury, ale prowadzi państwo do ruiny finansowej. W wyniku trudności w uzyskaniu kredytów oraz pogorszenia się relacji cen krajowych do zagranicznych nastąpił spadek aktywności gospodarczej. Stale spadały płace realne, które pod koniec 1923 roku były aż o 42% niższe niż w pierwszej połowie 1921 roku - skutkiem tego było pogorszenie warunków bytowych rodzin robotniczych. Doprowadziło to do fali strajków – w Krakowie przeciwko strajkującym użyto siły w wyniku czego 23 osoby poniosły śmierć. Ponadto likwidacji uległa premia eksportowa, co przyczyniało się do hamowania eksportu i ograniczenia produkcji. Hiperinflacja spowodowała, że koszty związane z inflacją znacznie przewyższały związane z nią korzyści. Waluta krajowa była jedynie oficjalną jednostką monetarną, gdyż w rzeczywistości nie była ona w stanie pełnić podstawowych funkcji pieniądza jako środka wymiany, miernika wartości oraz środka płatniczego i tezauryzacji.

Zagrożeniom związanym z rozprzestrzeniającą się inflacją próbowali przeciwdziałać kolejni ministrowie skarbu, jednak ich propozycje uzdrowienia skarbu państwa kończyły się niepowodzeniem. Kiedy w 1923 roku sytuacja stała się krytyczna prezydent Stanisław Wojciechowski zwołał wszystkich byłych ministrów skarbu, aby opracować plan działania w celu ustabilizowania sytuacji finansowej. Wspólne dyskusje nie przyniosły jednak konkretnych rozwiązań. Ostatecznie prezydent zdecydował się powierzyć misję utworzenia nowego rządu Władysławowi Grabskiemu, który już wcześniej podejmował się próby uzdrowienia polskiej gospodarki, a także przedstawił najbardziej radykalny program walki z inflacją oraz wzmocnienia waluty krajowej. Nowy Prezes Rady Ministrów wygłosił swoje expose 20 grudnia 1923 roku, w którym za priorytetową uznał kwestię opanowania kryzysu gospodarczego. Miało się to odbywać na trzech płaszczyznach: reformy walutowej, naprawy skarbu państwa i zmianie struktury bankowej. Powodzenie reform w dużej mierze zależało od szybkości działania, w związku z czym premier zwrócił się do Sejmu o udzielenie pełnomocnictw upoważniających do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy w zagadnieniach z nimi związanych. Obawiał się on bowiem, że wykorzystywanie zwyczajnej, czasochłonnej procedury parlamentarnej może zaważyć na sukcesie całej koncepcji. Sejm przystał na propozycję Grabskiego, skracając jednak okres obowiązywania pełnomocnictw z 12 miesięcy do pół roku. Przez ten czas Prezydent Rzeczypospolitej mógł wydawać dekrety w sprawach związanych z naprawą skarbu i waluty. Posiadając nadzwyczajne upoważnienia premier rozpoczął proces reform. Swoje zamiary zakreślił w ustawie z dnia 11 stycznia 1924 roku o naprawie skarbu państwa i reformie walutowej.

Warunkiem powodzenia reform było osiągnięcie równowagi budżetowej – permanentny deficyt w budżecie nakręcał emisję marek polskich, a tym samym inflację. Konieczne było zwiększenie dochodów budżetowych. Aby to osiągnąć rząd podjął liczne działania, a jednym z najważniejszych był już wcześniej uchwalony podatek majątkowy, którym obciążono właścicieli przedsiębiorstw przemysłowych, handlowych, gospodarstw rolnych, domów itp. o wartości co najmniej 10 000 franków szwajcarskich. Grabski przewidywał, że po trzech latach wpływy z tego podatku będą wynosiły około 1 mld franków szwajcarskich. Podatek majątkowy obciążał przede wszystkim klasy zamożne, chroniąc tym samym interesy grup uboższych. Takie działanie miało przeciwdziałać narastaniu niezadowolenia ludzi mniej zamożnych, a tym samym niwelować ryzyko wybuchu strajków. Rząd przyspieszył także, wpłaty tego podatku i ustalił, że ma obowiązywać przez trzy lata. Jednocześnie zdecydowano się na skrócenie terminu płatności zwaloryzowanych podatków bezpośrednich, wprowadzono podatek od nieruchomości i podniesiono stawki podatku przemysłowego i gruntowego. Aby zmiany te były respektowe podniesiono znacznie kary za zwłokę. W tym samym czasie premier chciał zredukować wydatki administracyjne. Zadanie to powierzył Nadzwyczajnemu Komisarzowi Oszczędnościowemu. Zajmował się on głównie likwidacją części etatów urzędniczych – w krótkim czasie zwolnił 29 tysięcy urzędników państwowych. Przeprowadzono także częściową decentralizację – niektóre zadania realizowane jak dotąd przez administrację centralną zostały przekazane samorządom terytorialnym. Również wydatki na wojsko zostały znacznie ograniczone – wywołało to ostry sprzeciw ministra spraw wojskowych, a w efekcie jego dymisję. Kolejne środki pieniężne Grabski postanowił uzyskać poprzez zlikwidowanie dotacji na Polskie Koleje Państwowe, które dotychczas pochłaniały 30% budżetu państwa. Teraz taryfy miały wzrosnąć na do tego stopnia, żeby nie wymagała żadnych dotacji. Zaplanowano zorganizowanie systemu monopoli fiskalnych (m. in. spirytusowego, zapałczanego), które traktowano jako zabezpieczenie pożyczek zagranicznych. O korzyściach z tym związanych może świadczyć fakt, iż w roku 1924 dochód z monopolu tytoniowego stanowił 11,2% wpływów skarbu państwa, a już w 1926 roku połączone wpływy z monopolu tytoniowego i spirytusowego utrzymywały się na poziomie 32,9 %.

Zwyciężenie kryzysu nie mogło polegać jedynie na wyżej wspomnianych zmianach gospodarczych. Powodzenie reform wymagało przezwyciężenia niechęci społeczeństwa, które wielokrotnie ucierpiało przez nieudane próby stabilizacji sytuacji. Konieczne było przekonanie ludzi o powodzeniu reform przeprowadzanych przez premiera Grabskiego. W tym celu podjęto pełną interwencję giełdową – aby tego dokonać przeznaczono 2,5 mln dolarów. W styczniu 1924 roku Polska Krajowa Kasa Pożyczkowa rozpoczęła sprzedaż dolarów po obniżonym kursie, w pełni pokrywając zapotrzebowanie. Dzięki temu marka polska po raz pierwszy od wielu miesięcy zaczęła wykazywać oznaki stabilizacji. Posiadacze dużych ilości dolarów, obawiając się dalszego spadku jego wartości zaczęli masowo wyprzedawać walutę. W ten sposób PKKP w dużym stopniu odbudowało swoje zasoby dewizowe, które opiewały na sumę około 30 mln dolarów. Jednocześnie zatrzymano emisję marek polskich. Dzięki tej śmiałej akcji oraz wcześniejszych działaniach udało się ustabilizować kurs dolara i zażegnać inflację oraz zdobyć zaufanie społeczne w sprawie przeprowadzanych reform. Można, więc uznać, że pierwszy etap zmian (reforma skarbowa) zakończyła się sukcesem.

Kolejnym krokiem do uzdrowienia sytuacji finansowej miała być reforma walutowa i połączona z nią zmiana struktury bankowej. Ustalono, że polską jednostką monetarną będzie złoty zawierający na kształt franka szwajcarskiego 1/32 grama czystego złota. Relacja marki do złotego została wyznaczona na poziomie 1 zł = 1 800 000 mp, a wartość dolara wynosiła 5,18 złotego. Otworzenie nowego banku centralnego i emisja nowej waluty zostały poprzedzone likwidacją Polskiej Krajowej Kasy Pożyczkowej. Była to instytucja, którą zostawiono nam w spadku po Generalnym Gubernatorstwie Warszawskim z czasów wojny. PKKP była jednym bankiem emisyjnym, ponadto zależnym od wpływów rządu. Na jej miejsce powstał Bank Polski, który jako spółka akcyjna oraz niezależna od rządu, posiadała wyłączne prawo emisji znaków pieniężnych. Zdecydowano się na takie rozwiązanie, gdyż obawiano się nacisków ze strony rządu do druku pieniędzy na pokrywanie deficytu budżetowego. Otwarcie miało miejsce 28 kwietnia 1924 roku i było wielkim osiągnięciem. Kapitał akcyjny Banku Polskiego wynosił 100 mln zł, a aukcje znalazły się w posiadaniu 176 tys. akcjonariuszy

Pod koniec 1924 roku było już wiadomo, że reformy Grabskiego przyniosły oczekiwane skutki. Rosły dochody skarbu, spadła stopa utrzymania oraz przeciętny poziom cen, ustabilizował się kurs walutowy. Ponadto do kraju spłynęły niewielkie pożyczki zagraniczne, koniunktura uległa poprawie, a w związku z tym spadło bezrobocie, wzrosły płace realne i polepszyły się warunki życiowe robotników. Mimo tych początkowych sukcesów, wkrótce nastąpiło pogorszenie sytuacji gospodarczej, w wyniku której rząd Władysława Grabskiego podał się do dymisji (14 września 1925). Stało się tak, ponieważ ciężar reform ponosili głównie przedsiębiorcy i ziemiaństwo – wzrost płac realnych pracowników najemnych spowodował zwiększenie kosztów robocizny. Co więcej obciążenia finansowe oraz wysoki kurs złotego sprawiły, że koszty produkcji w Polsce są zbyt drogie w porównaniu z rynkami zagranicznymi. Zahamowało to znacząco eksport i zachęcało do nadmiernego importu. Produkcja dóbr inwestycyjnych spadła o połowę, a artykułów konsumpcyjnych niemalże o ¼. Te czynniki oraz spadek cen głównych artykułów wywozowych (węgiel, cukier), a także klęska nieurodzaju zmusiły rząd do zaciągnięcia na niekorzystnych warunkach niewielkich pożyczek. Co więcej sytuację płatniczą Polski znacząco pogorszyła wojna celna z Niemcami z 1925 roku. Sytuacja budżetowa stała się napięta – wydatki przewyższały dochody, a deficyt rósł. Rząd chcąc poprawić sytuację zdecydował się na dodruk pieniędzy, przez co Rzeczpospolita znów weszła w okres ponownej inflacji. Pełna efektywność programu reform Władysława Grabskiego uwidoczniła się dopiero w latach 1926 – 1929.

Pomimo zachwiania się sukcesów reformy w roku 1925 okres rządów Władysława Grabskiego należy ocenić bardzo wysoko. Podjął się bowiem reformy skarbowo-walutowej w wyjątkowo niesprzyjających okolicznościach krajowych i międzynarodowych – należy podkreślić, że ówczesna hiperinflacja osiągnęła największe w historii polskiej rozmiary. Co więcej, reforma została przeprowadzona zaledwie w pięć lat po odzyskaniu niepodległości, co oznacza,  że brakowało silnych instytucji państwowych, sytuacja polityczna była niestabilna, a państwo polskie było traktowane jako sezonowe przez inne kraje. Reforma została przeprowadzona o własnych siłach, bez żadnej pomocy zewnątrz, unikając uzależnienia od mocarstw ościennych. Tym bardziej zaskakuje zakres reformy i jego finalna skuteczność. Myślę, że najlepszym podsumowaniem będzie cytat słynnego polskiego ekonomisty profesora Edwarda Taylora – „Reforma walutowa w 1924 roku była wielkim dziełem, które uratowało Polskę od nieuniknionej katastrofy nie tylko gospodarczej, lecz i politycznej i pozostawiło niewzruszone, zdrowe podstawy pod rozwój życia państwowego i ekonomicznego Polski”.