Zjawisko lobbingu w Polsce i na świecie

Autor: Beata Małyszko

Pojęcie lobbingu najtrafniej i najpełniej można wyjaśnić odwołując się do jego etymologii. Angielskie słowo „lobby”, od łacińskiego terminu lobbium, lobia, w swym pierwotnym rozumieniu oznacza „kuluary”. Nowe znaczenie pojawiło się w XIX-wiecznej Wielkiej Brytanii. Otóż w kuluarach Izby Gmin odbywały się spotkania obywateli z parlamentarzystami, na których ci pierwsi próbowali nakłaniać tych drugich do podejmowania konkretnych działań w pewnych interesujących ich dziedzinach życia publicznego. Z czasem taką działalność określono jako lobbing. Coraz częściej jednak początki historii lobbingu odnajduje się już w starożytnej Grecji, gdzie na forum ateńskiego zgromadzenia ludowego wygłaszali swe przemowy demagogowie i retorowie. W zamian za odpowiednie honorarium reprezentowali oni interesy wpływowego zleceniodawcy. Można uznać ich za pierwszych lobbystów w historii. Również w kolejnych epokach na terenie Europy można odnaleźć przejawy tego zjawiska; np. działalność duchowieństwa chrześcijańskiego i kościoła katolickiego, średniowiecznych cechów rzemieślniczych, gildii kupieckich czy też uniwersytetów.

Pomimo tak długiej tradycji działalności lobbingowej w Europie z reguły za ojczyznę lobbingu uznaje się Stany Zjednoczone. Początków lobbingu na kontynencie amerykańskim należy szukać już pod koniec XVIII wieku, kiedy to w pierwszej poprawce do Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1791 przyznano obywatelom prawo do obrony swoich interesów, pokojowych zgromadzeń i kierowania petycji do rządu. Mniej więcej 40 lat później w Waszyngtonie pojawiają się pierwsi lobbyści. W 1946r. Kongres przyjął ustawę całościowo regulującą lobbing- Federal Regulation of Lobbying Act. Ustawa ta wraz z późniejszymi modyfikacjami, wprowadziła definicję lobbysty, doprecyzowała obowiązek rejestracji lobbystów i szczegółowe wymogi związane z okresową sprawozdawczością. Trzeba tu wyraźnie zaznaczyć, że jest to ewenement na skalę światową. Żadne inne państwo nie może pochwalić się tak rozbudowanym ustawodawstwem w zakresie działalności lobbingowej. 

Po pierwsze na podmioty prowadzące działalność lobbingową nałożony jest obowiązek rejestracji u sekretarza Kongresu. Lobbysta jest zobligowany do podania nazwy klienta na rzecz którego działają, z kim współpracują, wskazując wysokość honorarium za usługi oraz fundusz jakim dysponują. Po drugie co 3 miesiące lobbysta powinien składać sprawozdania ze swojej działalności oraz informować sekretarza Kongresu o wszelkich zmianach w wyżej wymienionych kwestiach. Wszelkie informacje są publikowane i podawane do publicznych wiadomości. Za złamanie postanowień umowy grożą restrykcyjne sankcje: do 10 00$ grzywny, pozbawienie wolności do 5 lat oraz zakaz prowadzenia działalności lobbystycznej przez okres do 3 lat od daty wykonania wyroku.

Zupełnie inaczej kwestia uregulowania prawnego lobbingu wygląda w Europie. Jedynie nieliczne kraje zdecydowały się na objęcie tego zjawiska swoim ustawodawstwem. W zasadzie na kont. Europ. Istnieją tylko cztery uchwalone i obowiązujące ustawy lobbingowe: gruzińska, litewska, polska oraz węgierska. Poza ty, istnieją państwa, które co prawda nie posiadają takich ustaw, ale nakładają obowiązek rejestracji lobbystów m. In. Niemcy i Dania. W Niemczech spis prowadzi przewodniczący Bundestagu. Jest on jawny, raz do roku publikowany w Gazecie Federalnej. Lobbysta spoza rejestru nie może wejść do Bundestagu w celu spotkania się z deputowanymi.

Taki stan rzeczy wynika z faktu, iż w Europie i USA lobbing jest postrzegany zupełnie inaczej. W Stanach Zjednoczonych pełnoetatowy personel zajmujący się lobbingiem przyjęto uważać za mały i ważny składnik procesu podejmowania decyzji politycznych. Jest on uważany za sposób wykorzystywania konstytucyjnych uprawnień, które przysługują obywatelowi w społeczeństwie demokratycznym. Lobbyści są uważani za „pośredników” pomiędzy elitami władzy publicznej i gospodarczej a różnymi grupami społecznymi. W Europie z kolei lobbing budzi głównie negatywne skojarzenia. Łączy siego z korupcją, kumoterstwem oraz reprezentacją partykularnych cząstkowych interesów zagrażającym dobru publicznemu. Takie odmienności wynikają ze specyficznych przesłanek historycznych i ustrojowych. W USA brak feudalnych ograniczeń w rozwoju demokracji i duża aktywność obywatelska stworzyły podatny grunt pod rozwój działalności lobbingowej.

Odrębnie należy natomiast rozpatrywać zjawisko lobbingu w Unii Europejskiej, gdzie jest traktowane znacznie przychylniej niż w poszczególnych krajach Europy. Uważa się go za element dialogu społecznego i obywatelskiego w procesie podejmowania decyzji w związku z czym lobbing staje się coraz bardziej akceptowany. W ramach struktur Unii działa rejestr przedstawicieli grup interesu. Lobbyści, którzy wpiszą się do niego wpiszą muszą podać, kogo reprezentują, jakie są ich cele i zadania oraz którymi obszarami polityki są szczególnie zainteresowani. Obowiązkowe jest również przedstawienie informacji dotyczących finansów, Ponadto podczas rejestracji zgłaszający zobowiązują się do przestrzegania kodeksu postępowania. Rejestracja jest co prawda dobrowolna, jednakże służy zwiększeniu przejrzystości stosunków między lobbystami, a poszczególnymi instytucjami, co prowadzi do polepszenia wizerunku lobbingu. 

W kolejnym punkcie mojego wykładu chciałabym przedstawić sytuację lobbingu w naszym kraju. Polska jako jeden z nielicznych krajów europejskich posiada ustawę regulującą tę kwestię. Jest to ustawa z dnia 6 września 2005 roku o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Działania i dyskusje zmierzające do poddania tego zjawiska regulacji prawnej rozpoczęły się jednak dużo wcześniej. 

Do wytworzenia się i rozwoju mechanizmów lobbystycznych w Polsce po 1989 roku doszło w wyniku reform gospodarczych, które zmierzały dotworzenia gospodarki rynkowej w miejsce centralnie sterowanej. Nastąpił wzrost znaczenia środowisk przedsiębiorców i pracodawców oraz osłabienie środowisk bliskich sferze publicznej. Początkowo nie dopuszczano jednak możliwości istnienia regulacji prawnej działalności lobbystycznej w Polsce. Argumentem miało być istnienie takich regulacji (co najmniej częściowych) w postaci aktów takich jak np. ustawy: o rzemiośle, o izbach gospodarczych, o związkach zawodowych, o organizacjach pracodawców. Uważano je za zupełnie wystarczające. Zmiana nastawienia do tego zagadnienia powodują kolejne doniesienia prasowe o aferach korupcyjnych i zbyt bliskich relacjach świata biznesu i polityki. Brak kontroli państwa nad lobbingiem, który w tym czasie zdążył się rozwinąć w sposób samoistny zaczął przynosić negatywne konsekwencje. Kwestia regulacji prawnej działalności lobbingowej stała się ważnym elementem dyskusji ustrojowej i politycznej. W 2000 roku wpłynął do Sejmu pierwszy poselski projekt ustawy „O jawności procedur decyzyjnych, grupach interesów i publicznym dostępie do informacji” zgłoszony przez posłów z Unii Wolności. Jest on uważany za pierwszą próbę prawnego uregulowania lobbingu w Polsce mimo, że w rzeczywistości nie zawierał żadnych istotnych przepisów w tej kwestii. Początkowe zainteresowanie projektem okazało się krótkotrwałe, gdyż prace zatrzymały się po pierwszym czytaniu w Sejmie.

Momentem przełomowym w dyskusji o potrzebie ustawy lobbingowej okazały się lata 2001-2003, czyli afera towarzysząca pracom nad projektem nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji (powszechnie znanej jako afera Rywina). Głos zwolenników regulacji prawnej lobbingu uległ wzmocnieniu, pojawiły się informacje o pracach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nad kolejnym projektem ustawy. W październiku 2003 roku projekt trafił do Sejmu. Tym razem jednak projektodawca zamiast na ujawnieniu lobbingu (jak w projekcie z 2000 roku) skupił się przede wszystkim nad jego kontrolą. Tempo prac nad projektem wzrastało wraz z pojawianiem się w prasie i telewizji kolejnych afer. Pomimo tego kierunek w jakim zmierzały dyskusje nad projektem coraz bardziej oddalone były od tematyki lobbingu. Posłowie zaczęli bardziej koncentrować się na regulacji jawności procesu legislacyjnego. Zbliżający się koniec kadencji sprawił, że projekt szybko trafił pod głosowanie. Uchwalenie ustawy miało miejsce 6 września 2005 roku. Nietrudno zauważyć, że prace nad ustawą napędzały doniesienia o kolejnych aferach korupcyjnych. Wpłynęło to zdecydowanie negatywnie na sposób postrzegania zjawiska lobbingu oraz kierunek prac nad jego regulacją. Także pośpiech, aby zdążyć z zakończeniem prac w Parlamencie nie miał dobrego wpływu na ostateczny kształt dokumentu. W ten sposób powstała ustawa, która jest powszechnie uznawana za regulację nie spełniającą swojej funkcji. Specjaliści wskazują na jej liczne wady.

Przede wszystkim w niewłaściwy sposób ujęto definicję lobbingu. Art. 2 ust. 1 „W rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa”. Sformułowano ją zbyt szeroko oraz użyto nieścisłych określeń, które powodują, że zakres jej obowiązywania rozmija się z intencjami ustawodawcy. Wieloznaczność definicji niesie więc ze sobą wiele poważnych trudności interpretacyjnych. Dobrą ilustracją tego problemu będzie fakt, że – zgodnie z brzmieniem definicji – osobami wykorzystującymi działalność lobbingową będą: każdy poseł, senator i członek Rady Ministrów, który biorąc udział w procesie stanowienia prawa (co należy de facto do ich obowiązków), jeśli tylko będą w jakikolwiek sposób zmierzali do oddziaływania na ten proces, to już wypełnią przesłanki lobbingu. Tak szerokie postrzeganie lobbingu należy ocenić bardzo negatywnie.

Kolejnym mankamentem ustawy jest nieuznawanie za lobbystów zawodowych pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę – odmiennie niż w USA czy Kanadzie. Grupa podmiotów, które będą wywierać wpływ na proces stanowienia prawa, nie zaliczając się przy tym do lobbystów zawodowych jest długa. W związku z tym istnieje realne zagrożenie, że ustawa będzie nieprzestrzegana, bo jej postanowienia są łatwe do ominięcia.

Ponadto ustawa wprowadza instytucję wysłuchań publicznych. Stwarza ona szerokie pole do prowadzenia działalności lobbingowej, jednakże na całym świecie jest uznawana za mechanizm zapewniający możliwość wykonywania obywatelskiego prawa petycji. Zgodnie z art. 7 w wysłuchaniu publicznym może wziąć udział praktycznie każdy, w związku z czym zastanawia umieszczenie norm regulujących tą instytucję w ustawie o działalności lobbingowej. Dowodzi to pewnego braku konsekwencji. Co więcej wysłuchanie publiczne jest głównym (nieomal jedynym) uregulowanym w ustawie uprawnieniem lobbysty. Jednakże skoro może z niego korzystać każdy to po co lobbysta ma się rejestrować skoro w zasadzie na tym nie zyskuje, a nakłada się na niego określone obowiązki?

Poza tym polska ustawa, z szerokim zakresem definicji działalności lobbingowej, prowadzi do sklasyfikowania działań polegających de facto na wykonywaniu prawa petycji jako lobbingu. To z kolei tworzy obawę, iż każdej formie kontroli czy ograniczania lobbingu można by zarzucić niekonstytucyjność.

Kolejną wadą jest fakt, iż nie przewiduje się sankcji za nieujawnienie w terminie zmiany danych podmiotu prowadzącego zawodową działalność lobbingową. Ponieważ wpis jest dokonywany na czas nieokreślony, można się spodziewać, że informacje w nim zawarte będą częściowo nieaktualne.

Źródłem kontrowersji jest także ograniczenie jednego z uprawnień lobbysty, jakim jest udział w posiedzeniach komisji sejmowych. Nie może on bowiem uczestniczyć w pracach podkomisji, gdzie często podejmowane są kluczowe decyzje. Tak sformułowany zakaz będzie raczej sprzyjał omijaniu prawa poprzez uczestnictwo w posiedzeniach podkomisji lobbystów niezawodowych lub wpływania na członków podkomisji poza jej posiedzeniami. (Art. 154 ust. 2d regulaminu sejmu)

Ostatnią słabością ustawy, na którą chcę zwrócić uwagę, jest obowiązek sprawozdawczy, który w polskiej regulacji jest nałożony nie na lobbystów lub ich zleceniodawców, ale na organy władzy publicznej wobec których lobbyści podejmują działania. Mają one obowiązek niezwłocznie udzielać te informacje w Biuletynie Informacji Publicznej. Rodzi to obawy, iż urzędnicy będą unikać spotkań z lobbystami lub odbywać je nieoficjalnie, aby nie powodować powstawania obowiązku raportowego.

Powyższe wady świadczą o tym, że tak naprawdę ustawa nie spełnia swojej roli. Zaspokojono jedynie potrzebę istnienia ustawy lobbingowej, a nie potrzebę uregulowania lobbingu czy objęcia go kontrolą.

Nie ma więc żadnych wątpliwości, że Polska potrzebuje pilnego uchwalenia dobrej ustawy o działalności lobbingowej. Lobbing uważa się bowiem za nieodłączny element nowoczesnego państwa demokratycznego. Jest to zjawisko, które umożliwia wzięcie pod uwagę w politycznym procesie decyzyjnym interesów różnych środowisk społecznych. Ponadto lobbing należy także traktować jako źródło bezpłatnej fachowej wiedzy i opinii eksperckich dla organów władzy państwowej. Obecność lobbingu w procesie stanowienia prawa sprawia, że staje się on pełniejszy. Bierze bowiem pod uwagę różne punkty widzenia oraz opinie, dzięki czemu prawo powstaje w wyniku rzetelnej dyskusji.